Сертификация тары для опасных грузов, РМРС, Минтранс. Джениас

СЕРТИФИКАЦИЯ ТАРЫ ДЛЯ ОПАСНЫХ ГРУЗОВ VS РМРС, МИНТРАНС.

В конце прошлого года на Дальнем Востоке и в некоторых других морских портах России были зарегистрированы случаи запрета к отправке опасных грузов, не имеющих соответствующих сертификатов на тару (тип конструкции тары). «Соответствующие» — это сертификаты, выданные только ФАУ «Российский морской регистр судоходства» («РМРС»). Производителям опасных грузов, экспедиторам, непосредственно связанным с отправкой данных грузов, капитанам портов стали поступать письма с указаниями о «недопустимости допуска в порт и погрузки на судно опасных грузов, упакованных в тару, не имеющую Свидетельства соответствия МК МПОГ…», выданного ФАУ «РМРС». Стала циркулировать информация в срочном порядке переоформить имеющиеся сертификаты на транспортную тару для опасных грузов на «правильные».

В письмах оперируют следующими выражениями:
♦ «в соответствии с новыми требованиями»
♦ «в соответствии с международными и национальными регламентами»
♦ «в новом кодексе МК МПОГ»
♦ «компетентный орган»
♦ «Российский морской регистр судоходства»

Но в письмах мы не найдем ни одной ссылки на официальный документы, законы. Давайте подробнее разберемся, как данные выражениям соотносятся друг с другом в сложившейся ситуации.

Вопрос

Ответ

В письме Минтранса России № 05-03/19156-ИС от 21.11.2016 г. за подписью В.В. Клюева, ФАУ «Российский морской регистр судоходства» определен как единственный компетентный орган в сфере сертификации тары. Все должны подчиняться/выполнять предписание?

Нет, это не так. Письмо само по себе не обладает юридической силой, ссылки на конкретные нормативно-правовые акты, которые давали бы эксклюзивные полномочия ФАУ «РМРС» в указанной сфере или же требовали дополнительного признания органа по сертификации Минтрансом отсутствуют. Требования не имеют под собой никакого обоснования.

В поступившей к нам информации указан кодекс МК МПОГ и ссылка на циркуляр, в котором присутствует ФАУ «РМРС» в качестве компетентного органа, другие организации там отсутствуют. Это так?

Циркуляры ИМО (IMO — Международна Морская Организация) не являются юридическими документами и носят информационный характер для всех участников ИМО. Текст в подобные циркуляры включается только тот, который предоставит государство-член ИМО, в нашем случае – Правительство Российской Федерации в лице Минтранса РФ. ИМО по собственной воле никого не назначает и не исключает. ИМО не является наднациональным органом. Более того, на основании положения пункта 1.1.1.5 МК МПОГ раздел 7.9.3 МК МПОГ (контактная информация по основным назначенным национальным компетентным органам) является рекомендательным.
В РФ нет единственного компетентного органа по сертификации тары (см. пункт 1 и Закон РФ №184-ФЗ). К тому же ни Кодекс ИМО (МК МПОГ), ни циркуляр ИМО, на который делается ссылка в письме Минтранса, не имеют официального перевода на русский язык.

Теперь только ФАУ «РМРС» имеет право заниматься сертификацией тары для опасных грузов, в том числе и для грузов 1 класса опасности? Нам предлагают пройти аудит производства тары, оформить сертификат соответствия, оформить мультимодальную декларацию на опасный груз с «правильным» сертификатом и прочее. И все это за плату и плату немалую.

ФАУ «РМРС» — некоммерческая организация, учредителем которой является РФ в лице Минтранса РФ. Законодательство РФ четко разграничивает, в каких сферах ФАУ (Федеральное Автономное Учреждение) может предоставлять платные услуги, а в каких — просто вести деятельность. Сертификация тары, декларирование и т.д. отсутствуют в Задании Минтранса, не относятся к основным видам деятельности ФАУ «РМРС» и не соответствуют цели создания учреждения.
Закон РФ № 135-ФЗ «О защите конкуренции» устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия федеральных органов исполнительной власти, в том числе запрет на необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами путём установления непредусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам. Действия Минтранса и ФАУ «РМРС» в данном случае полностью и совершенно безосновательно устраняют конкуренцию в области сертификации тары и упаковки для опасных грузов.

Как нам поступать в сложившейся ситуации?

Решение остается за Вами. Мы посоветовали бы не спешить и не поощрять ничем не подкрепленные требования. Спешка и необдуманные действия — не самые лучшие помощники. По существу Вас специально ставят перед фактом, ограничивая во времени, подгоняя и нагнетая обстановку, когда груз «застрял» по причине отсутствия сертификата ФАУ «РМРС», и требуется быстро принимать решение. Как результат — самое первое и, к сожалению, вынужденное решение — согласиться с необоснованными требованиями. ФАУ «РМРС» подчиняется Минтрансу РФ. Поэтому необходимо обратиться в Минтранс за разъяснениями обоснованности требований и встречным требованием предоставить ссылки на конкретные российские нормативно — правовые акты в сфере сертификации. Ссылки на циркуляры, Кодекс (см. пункт 2), внутренние соглашения между структурами госорганов, внутриведомственные письма не могут являться обоснованием вышеизложенных требований. Минтранс может признавать или не признавать кого угодно в сфере сертификации, это не имеет ровно никакого значения, так как не опирается на действующее законодательство РФ.

А кто же будет отвечать за последствия?

Те, кому приходится сталкиваться с отказом должностных лиц в портах принимать к морской перевозке опасный груз в транспортной таре, имеющей Сертификаты соответствия, выданные АО «ЦНИИМФ» или АО «Русский Регистр», вынуждают обращаться в ФАУ «РМРС» за получением их Сертификата соответствия тары, должны понимать, что лицо, заявляющее такой отказ и предъявляющее эти требования, «подставляет» грузоотправителя/грузовладельца под грубое нарушение Правил МОПОГ и МК МПОГ, а также под крупные расходы. Дело в том, что на тару ее изготовителем нанесена соответствующая UN маркировка типа конструкции тары, указанная в Сертификате соответствия. При оформлении другого Сертификата возникнет несоответствие. Будучи обнаруженным в европейских портах, это несоответствие повлечет за собой действия местных надзорных органов по известной схеме: задержание груза, проверку всей тары на несоответствие заявленному Сертификату, проверку путем испытания на соответствие требуемым характеристикам, перемаркировку тары по новому Сертификату или полную перетарку груза, — и все это за счет грузоотправителя, и плюс штраф за несоответствие. Правда, грузоотправителю могут предложить вернуть груз в место его отправления.
Помимо этих расходов грузоотправителю придется искать возможности для иного применения уже закупленной и маркированной по «несоответствующему» Сертификату таре, которая занимает место на складе.
При этом те кто выдвигает эти требования никакой ответственности не понесут, хотя бы потому, что не они являются инициаторами этих требований, а Департамент Государственной Политики в лице г-на Клюева. К тому же ФАУ «РМРС» вообще нечего предъявить: оно ведь не заставляло грузоотправителей, производителей тары идти к ним за сертификацией. Это делалось, по сути, добровольно. Вот такой абсурд.

ПИСЬМО МИНТРАНСА РОССИИ № 05-03/19156-ИС ОТ 21.11.2016 Г. ЗА ПОДПИСЬЮ В.В. КЛЮЕВА

В своей статье мы будем главным образом рассматривать первоисточник проблемы, письмо директора Департамента государственной политики в области речного и морского транспорта Министерства транспорта РФ. Все остальные письма от администрации порта, экспедиторов и тд. являются вариациями на заданную тему, «испорченным телефоном», и в подавляющем большинстве случаев перекручивая оригинал, еще больше запутывают ситуацию.

В письме В.В. Клюева не приведено ни одного конкретного случая нарушения регламентов в отношении тары и упаковки и его последствий. Таких случаев никто не знает — сертификация тары и упаковки для опасных грузов в Российской Федерации до сих пор была поставлена на должном уровне. А осуществлялась, пожалуй, совсем не благодаря Минтрансу.

При составлении письма автор оказался не оригинальным: за основу текста первого абзаца письма взят текст второго абзаца известного Распоряжения Службы морского флота Минтранса России от 23 марта 1998 г. № МФ-34/195 (далее — распоряжение Луговца), цитируется с подчёркиванием слов, использованных в первом абзаце письма В.В. Клюева:

В последнее время участились случаи предъявления опасных грузов к перевозке с нарушением требований международных и национальных регламентов по маркировке грузовых единиц, декларированию и сертификации, организованными различными сюрвейерскими компаниями, не имеющими прав* на эту деятельность, достаточного опыта работы в этой области, не располагающими международными и национальными нормативными документами, соответствующей материально-технической базой, что осложняет работу портов и перевозчиков по обеспечению сохранности груза и безопасности транспортного процесса, может привести в конечном счёте к непредсказуемым последствиям.

*В письме В.В. Клюева вместо слова «прав» использовано слово «полномочий», что не меняет смысл.

Налицо практически полная идентичность текстов, за исключением предмета, о котором идёт речь: в письме В.В. Клюева — освидетельствование тары, в распоряжении Луговца — маркировка грузовых единиц, декларирование и сертификация груза.

Отсюда следует, что не случаи нарушения регламентов по освидетельствованию тары являются причиной издания письма В.В. Клюева.

Правовая оценка письма

При выполнении правовой оценки письма В.В. Клюева обратились к «Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утверждённым Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Пункт 2 Правил гласит:
«Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты».

Пункт 10 Правил гласит:
«Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты …, устанавливающие правовой статус организаций …».

Пункт 17 Правил гласит:
«Нормативные правовые акты …, устанавливающие правовой статус организаций …, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке …».

Из содержания пунктов 2, 10 и 17 Правил следует, что:

а) письмо В.В. Клюева, как письмо, не является нормативным правовым актом. Оно представляет собой всего лишь внутриведомственный документ;

б) Департамент государственной политики в области морского и речного транспорта (далее — ДМР) как структурное подразделение Минтранса России согласно пункту 1 Положения о ДМР (утверждено Приказом Минтранса России от 08 июля 2008 г. № 99), не вправе издавать нормативные правовые акты;

в) если бы письмо считалось нормативным правовым актом, оно должно было пройти государственную регистрацию в Минюсте России;

г) если бы письмо считалось нормативным правовым актом, оно подлежало опубликованию в установленном порядке, например, в «Российской газете».

Согласно пункту 19 цитируемых Правил «При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут».

Следовательно, письмо В.В. Клюева, не является нормативным правовым актом, прошедшим в установленном порядке государственную регистрацию и опубликование, и в связи с этим не влечёт никаких правовых последствий как не вступившее в силу и, согласно Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763, не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений и применения санкций к организациям за невыполнение содержащихся в нём предписаний.

Для справки
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ТЕХНИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ 184-ФЗ

Статья 3. Принципы технического регулирования
♦ недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации;
♦ недопустимости совмещения одним органом полномочий по государственному контролю (надзору), за исключением осуществления контроля за деятельностью аккредитованных лиц, с полномочиями по аккредитации или сертификации.

Статья 4. Законодательство Российской Федерации о техническом регулировании.
3. Федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением случаев, установленных статьями 5 и 9.1 настоящего Федерального закона.

О ЦИРКУЛЯРЕ ИМО MSC.1/CIRC.1517/CORR.1 ОТ 11 АПРЕЛЯ 2016

Статус циркуляров ИМО, касающихся «контактной информации» подчиняется статусу Раздела 7.9.3 МК МПОГ. На основании положения пункта 1.1.1.5 МК МПОГ Раздел 7.9.3 МК МПОГ (контактная информация по основным назначенным национальным компетентным органам) является рекомендательным. Официальный перевод циркуляра MSC.1/Circ.1517/Corr.1 на русский язык отсутствует, поэтому фраза, касающаяся функций, ФАУ «РМРС» может переводиться и восприниматься неоднозначно.

ФАУ «РМРС» в разъяснительных письмах приводит такой перевод:

… competent inspector agency for the approval, acceptance and all consequential activities connected with IMO Type tanks, CSC containers, Intermediate Bulk Containers (IBCs) and packaging to be registered in the Russian Federation,

компетентный инспекционный орган для одобрения, приёмки и всех последующих действий, связанных с цистернами типа ИМО, контейнерами, на которые распространяются положения Международной конвенции о безопасных контейнерах, КСГМГ и тарой, предложенными для регистрации в Российской Федерации.

В этом переводе непонятны слова «предложенными для регистрации» применительно к КСГМГ и таре. Кем, каким легитимным документом и в каком виде предлагается некая регистрация?

Есть мнение, что слова to be registered следует переводить как подлежащие регистрации, которые в оригинальной фразе в рубрике «Нидерланды» обоснованно распространялись, в частности, на переносные (съёмные) цистерны и контейнеры-цистерны в полном соответствии с положениями 6.7.2.18.1, 6.7.3.14.1, 6.7.4.13.1 Международного кодекса морской перевозки опасных грузов (далее — МКМПОГ).

Уместны эти слова и применительно к цистернам типа ИМО и контейнерам КБК, поименованным во фразе циркуляра MSC.1/Circ.1517/Corr.1. Что же касается КСГМГ и тары — барабанов, бочек, канистр, мешков, фляг и ящиков (Упаковочные комплекты для радиоактивных материалов не рассматриваются, ФАУ «РМРС» не сертифицируются), то в Российской Федерации их регистрация не предусмотрена.
Это требование отсутствует:
♦ в Законе РФ № 184-ФЗ «О техническом регулировании»;
♦ в правилах перевозки опасных грузов на отдельных видах
транспорта
♦ в документах Росстандарта*;
♦ в ГОСТ 26319-84 «Грузы опасные. Упаковка».
Положения, предписывающие сам факт регистрации КСГМГ и тары, перечень КСГМГ и тары, подлежащих регистрации, и механизм такой регистрации в МКМПОГ отсутствуют.

Для справки.
При первом включении в циркуляр ИМО сведений об «РМРС» (1998-1999 гг.) за основу была принята фраза, приведённая в то время в рубрике «Нидерланды» и касающаяся классификационных обществ, а именно: «..competent inspector agencies for the approval, acceptance and all consequential activities connected with portable tanks, tank-containers and road tank vehicles to be registered in the Netherlands,«после которой приводились наименования девяти классификационных обществ, начиная с Lloyd’s Register of Shipping.
В этой фразе были изменены названия грузовых транспортных единиц и, что примечательно, добавлены «КСГМГ и тара», что уже тогда вызвало недоумение (и улыбку) специалистов, обративших внимание на слова to be registered в окончании фразы применительно к КСГМГ и таре. В настоящее время эта фраза в рубрике «Нидерланды» исключена.

Получается, что согласно циркуляру MSC.1/Circ.1517/Corr.1 ФАУ «РМРС» является компетентным инспекционным органом для одобрения, приёмки и всех последующих действий, связанных с не существующими в России КСГМГ и тарой.

Таким образом, данный циркуляр, определяющий компетентность ФАУ «РМРС» исключительно в части КСГМГ и тары, предложенными для или подлежащими регистрации в Российской Федерации, не накладывает никакие ограничения на действия других органов по сертификации, предоставляющих услуги по подтверждению соответствия тары и упаковки требованиям национальных и международных регламентов по перевозке опасных грузов, поскольку эти органы занимаются исключительной тарой и упаковкой, которая не подлежит регистрации в Российской Федерации.

*Необходимо также учитывать, что Единым перечнем продукции, подлежащей обязательной сертификации (постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. № 982), обязательная сертификация тары и упаковки для опасных грузов не предусмотрена.

Письмо В.В. Клюева и ссылка на циркуляр MSC.1/Circ.1517/Corr.1 являются попыткой вывести процесс сертификации тары и упаковки для опасных грузов за рамки национальной системы сертификации продукции, работ и услуг и создать неофициальную альтернативную систему.

О ПРИМЕНЕНИИ ПОЛОЖЕНИЙ МК МПОГ (КОДЕКС ИМО)

Обязательный статус МКМПОГ был придан через правило 4 главы VII «Перевозка опасных грузов» СОЛАС-74 с 1 января 2004 года. Нормативно-правовой акт, разъясняющий порядок применения положений МКМПОГ в Российской Федерации, отсутствует, несмотря на то, что МК МПОГ поименован в статьях 326 и 327 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, на него ссылаются в официальных письмах и нормативных правовых актах Минтранса России.

Минтранс России считает МКМПОГ международным договором Российской Федерации. Однако Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» предусмотрен определённый механизм принятия международного договора, при этом официальный перевод договора должен храниться в МИД России, а сам договор должен быть официально опубликован в установленном порядке. Ничего этого нет.

Международная морская организация (ИМО) издаёт Кодекс по опасным грузам (называемый в Российской Федерации Международным кодексом морской перевозки опасных грузов, сокращённо МКМПОГ) на трёх языках: на английском, французском и испанском. На русском языке МКМПОГ ИМО не издаётся.

В настоящее время действующим является издание Кодекса с поправками 37-14 (срок действия с 1 января 2016 г. по 31 декабря 2017 г.). Оно опубликовано ИМО на английском, французском и испанском языках и находится в свободной продаже. Перевода действующего Кодекса с поправками 37-14 на русский язык нет, официального издания Кодекса с поправками 37-14 на русском языке также нет. То есть МКМПОГ, так таковой, не существует — есть только одно название.

В связи с этим возникают законные вопросы. На каком основании в письме В.В. Клюева приводится ссылка на несуществующий МКМПОГ и на каком основании от грузоотправителя требуется подтверждение соответствия тары положениям отдельных пунктов отсутствующего на русском языке официального издания международного документа?